추방하면서 동시에 불러들인다 — 미국이 카팔라를 법으로 만든 이유

앞으로 1개월에서 6개월 사이, 단기적으로 가장 큰 변수는 2026 FIFA 월드컵의 전개다. 대회는 6월 11일 개막해서 7월 19일 결승까지 이어지는데, 이 기간 동안 이주노동자 인권 문제는 국제 미디어의 집중 조명을 받을 것이다. 나는 카타르 2022 때보다 미디어 커버리지가 더 강력할 것으로 본다. 이유는 두 가지다. 하나는 미국이라는 나라 자체가 글로벌 미디어의 중심지라서 취재 접근성이 비교할 수 없이 높다는 것이고, 다른 하나는 카타르 때 확립된 '월드컵과 인권' 프레임이 이미 존재하기 때문에 언론이 이 앵글을 다시 꺼내는 데 장벽이 낮다는 것이다.

ACLU가 이미 '알 권리, 알아야 할 위험' 캠페인을 시작했고, HRW는 FIFA 스폰서에게 ICE 휴전을 공식 요구했다. 대회 기간 중 ICE의 대규모 단속이 실제로 벌어진다면, 이는 2022 카타르 노동자 사망 보도에 필적하는 국제적 파장을 만들 수 있다.

단기적으로 또 하나 주목할 것은 미국 의회의 움직임이다. 월드컵이 만드는 국제적 관심은 게스트워커 프로그램 개혁 법안에 정치적 동력을 줄 수 있다. 다만 나는 이 효과를 과대평가하면 안 된다고 본다. 카타르도 월드컵 직후 한동안 개혁 압력이 강했지만 대회가 끝나자 금세 수그러들었다. 미국도 7월 결승 이후에는 언론과 여론의 관심이 빠르게 이탈할 가능성이 높다. 월드컵 효과의 반감기는 내 판단으로 대략 3~4개월이다. 9월이면 미국 국내 정치의 다른 이슈가 이주노동 문제를 덮어버릴 것이다. 그래서 인권 단체들이 이 3~4개월의 창을 최대한 활용해 구체적인 법안 통과나 행정 명령 변경을 이끌어내는 것이 결정적으로 중요하다.

6개월에서 2년 사이의 중기를 보면, 더 구조적인 변화의 가능성과 한계가 교차한다. 나는 미국의 게스트워커 프로그램이 향후 2년 안에 세 가지 시나리오 중 하나로 전개될 것으로 본다.

낙관적 시나리오, 이른바 bull case는 월드컵 계기의 국제적 압력과 시민사회의 법적 소송이 결합해 H-2A 비자 노동자의 이직 자유가 법적으로 보장되는 것이다. 이 경우 게스트워커의 고용주 종속 구조가 부분적으로 해체된다. 나는 이 시나리오의 실현 확률을 약 15%로 본다. 농업 로비의 정치적 영향력이 워낙 강력하고, 현 행정부가 노동자 보호보다 기업 유연성을 우선시하는 기조이기 때문이다. 그러나 만약 대회 기간 중 대형 ICE 단속 사건이 국제적 스캔들로 번지면, 이 확률은 25%까지 올라갈 수 있다.

기본 시나리오, 즉 base case는 현상 유지에 약간의 미세 조정이 가해지는 것이다. 일부 주 차원에서 게스트워커 보호 조례가 통과되고, 연방 노동부의 감독이 소폭 강화되지만 시스템의 근본 구조는 변하지 않는다. 나는 이것이 가장 가능성 높은 경로라고 보며, 확률을 약 55%로 추정한다. 역사적으로 미국의 이주노동 정책은 위기 때 잠시 관심을 받다가 다시 무시되는 패턴을 반복해왔다. 1986 이민개혁법(IRCA) 이후 거의 40년간 근본적 개혁이 없었다는 사실이 이 판단의 근거다. 이 시나리오에서도 연간 H-2A 비자 발급 수는 계속 증가해 2028년까지 현재 대비 25~30% 이상 늘어날 가능성이 높다. 노동력 수요는 있지만 권리 보장은 따라가지 못하는, 격차의 확대가 중기의 가장 현실적인 그림이다.

비관적 시나리오, bear case는 트럼프 행정부의 정책이 착취 구조를 더욱 심화시키는 것이다. H-2A 임금 하한선이 실제로 인하되고, 비자 발급 상한이 완전 철폐되며, 노동부 감독 인력과 예산이 삭감된다. 이 경우 게스트워커의 평균 임금은 현재 대비 10~15% 하락하고, 임금 체불과 노동 조건 위반은 30% 이상 증가할 수 있다. 나는 이 시나리오의 확률을 약 30%로 보는데, 현 행정부의 규제 완화 기조와 농업 로비의 영향력을 고려하면 결코 낮지 않은 수치다. 이 경우 미국의 게스트워커 시스템은 카팔라와의 실질적 차이가 거의 사라지게 되며, 국제 사회의 비판이 미국에 대해서도 본격화될 것이다.

장기적으로 2년에서 5년 사이를 내다보면, 이 문제는 단순히 미국 국내 정책의 영역을 넘어 글로벌 이주노동 거버넌스의 재편으로 이어질 가능성이 있다. 나는 향후 5년 내에 ILO나 UN 차원에서 이주노동자 권리에 관한 새로운 국제 가이드라인이 추진될 것으로 본다. 2022 카타르, 2026 미국으로 이어지는 월드컵 이주노동 논란이 충분한 정치적 모멘텀을 만들어줄 수 있기 때문이다. 다만 이런 국제 규범이 실효성을 가지려면 미국, 걸프 국가들, 동아시아 국가들이 모두 동의해야 하는데, 현재 UN 이주노동자 권리 협약에 미국과 유럽 주요국 중 비준한 나라가 거의 없다는 사실이 이 과제의 난이도를 보여준다.

그럼에도 불구하고 ESG 경영과 공급망 실사 의무화 트렌드가 기업 차원에서 이주노동 인권 기준을 끌어올리는 우회 경로가 될 수 있다. EU의 공급망 실사 지침(CSDDD)이 2026년부터 단계적으로 시행되면서, 미국 기업들도 글로벌 공급망에서 이주노동 착취 리스크를 관리해야 하는 압력이 커지고 있다. 한국 기업들도 마찬가지다. 유럽에 수출하는 한국 제조업체와 농산물 업체는 자사 공급망 내 이주노동 관행을 이제 실사 대상으로 관리해야 한다. 이는 한국의 고용허가제 운영 방식에도 간접적인 개혁 압력을 만들어낼 것이다.

장기적으로 더 근본적인 변화의 동인은 기후변화와 인구구조 변동이다. 향후 5년간 기후변화로 인한 이주가 가속화되면서 전 세계 이주노동자 수는 현재 약 1억 7천만 명에서 2030년까지 2억 명을 넘어설 전망이다. 동시에 선진국의 고령화와 저출산으로 저임금 노동력 수요는 계속 증가한다. 이 두 가지 추세가 만나면 이주노동 착취 시스템에 대한 압력은 양방향으로 작용한다. 노동력이 더 필요하니 착취 구조를 유지하려는 힘이 강해지는 동시에, 이주노동자의 절대 규모가 커지면서 이들의 정치적 가시성과 조직화 역량도 증대된다.

나는 이 긴장이 향후 5년간 최소 2~3개 주요 국가에서 게스트워커 시스템의 근본적 재설계를 촉발할 것으로 본다. 한국의 고용허가제(EPS)에서 28만 노동자, 일본의 기능실습생 제도에서 35만 노동자, 싱가포르의 외국인 가사노동자 25만 명이 모두 이 구조적 전환의 잠재적 대상이다. 그중 한국이 가장 빠르게 움직일 가능성이 있다. 저출산·고령화가 심각하고, 이주노동 의존도가 높으며, 노동 인권에 대한 사회적 감수성이 빠르게 높아지고 있는 조건이 겹쳐 있기 때문이다.

여기서 과거 사례와 비교해볼 필요가 있다. 역사적으로 유사한 전환점은 1960년대 미국의 브라세로 프로그램 폐지다. 1942년부터 1964년까지 멕시코에서 미국으로 농업 노동자를 들여오는 이 프로그램은 22년간 운영되다가 시민권 운동의 압력으로 폐지됐다. 그러나 프로그램 폐지가 착취를 끝내지는 못했다. 브라세로가 사라진 자리를 비서류 이주노동이 채웠을 뿐이다. 이 역사가 주는 교훈은 명확하다. 프로그램을 폐지하는 것만으로는 부족하고, 이주노동의 수요 자체를 인정한 상태에서 착취를 불가능하게 만드는 구조적 설계가 필요하다는 것이다.

나는 그 해법이 고용주가 아닌 산업 전체에 비자를 연동하는 '포터블 비자' 시스템이라고 본다. 이직 자유가 보장되는 순간 고용주의 착취 능력은 구조적으로 제한된다. 뉴질랜드가 2023년 도입한 이주노동자 포터빌리티 제도가 초기 성과를 보이고 있으며, 이 모델이 글로벌 표준이 될 가능성을 나는 주시하고 있다. 연쇄 효과도 따져봐야 한다. 이주노동 착취 구조의 변화는 1차적으로 농업, 건설, 호스피탈리티 산업의 노동 비용에 영향을 미친다.

게스트워커의 임금이 공정 수준으로 올라가면, 미국 농산물 소비자 가격이 단기적으로 5~8% 상승할 수 있다. 2차적으로는 이것이 농업 자동화 투자를 가속시킨다. 캘리포니아의 딸기 수확 로봇, 플로리다의 오렌지 수확 드론이 이미 상용화 단계에 들어서고 있다. 3차적으로는 이주노동자의 소득 증가가 송금을 통해 출신국 경제에 긍정적 파급 효과를 만든다. 세계은행에 따르면 이주노동자 송금은 연간 약 6,560억 달러로, 많은 개발도상국에서 GDP의 10% 이상을 차지한다. 이주노동자의 권리가 개선되면 이 송금 흐름도 증가하는, 긍정적 피드백 루프가 작동할 수 있다.

물론 내 전망이 틀릴 수 있는 조건도 분명히 있다. 가장 큰 변수는 미국 내 정치 지형의 급변이다. 2028년 대선에서 이주노동 문제에 우호적인 행정부가 들어서면 개혁 속도가 크게 빨라질 수 있고, 반대로 현 기조가 강화되면 착취 구조는 더욱 공고해진다. AI와 자동화가 예상보다 빠르게 저임금 일자리를 대체하면, 게스트워커 프로그램 자체의 필요성이 줄어들면서 문제의 성격이 완전히 바뀔 수도 있다.

독자들에게 한 가지 분명히 말해두고 싶다. 이 문제는 멀리 있는 남의 나라 이야기가 아니다. 한국의 고용허가제 노동자 28만 명, 일본의 기능실습생 35만 명, 싱가포르의 외국인 가사노동자 25만 명이 모두 유사한 구조적 착취 위험에 노출되어 있다. 월드컵이 만드는 이 짧은 관심의 창을 통해, 우리 모두가 자국의 이주노동 시스템을 한번 정직하게 들여다볼 필요가 있다. 구체적으로 권고하자면, 이주노동자를 고용하는 산업에 종사하는 독자라면 자사 공급망의 노동 관행을 점검해보라. 소비자라면, 자신이 먹는 농산물과 머무는 호텔의 이면에 어떤 노동 조건이 있는지 한 번만 검색해보라. 그 작은 관심이 쌓이면 정치적 압력이 되고, 정치적 압력이 쌓이면 제도가 바뀐다.